国企改革

陈清泰:我所经历的国企改革

发布时间:2019-09-10 16:08:26 来源: 新京报 责任编辑:张尧

在中国国企改革的每个重要节点,几乎都有陈清泰的身影。1962年,陈清泰从清华大学动力系汽车专业毕业,留校任教。辗转8年后,陈清泰进入第二汽车制造厂,实现了幼年的“汽车梦”,并由此投入到企业实践和国企改革的大潮中。据其自述,“离开学校后,我的职业生涯大体可以分为两个阶段,一段在国企,一段在政府。无论在哪个阶段,主要工作基本都是围绕企业与企业改革来进行的。可以说,国企改革之路也是我大部分的人生之路。”在40余年的职业生涯中,陈清泰亲历了二汽从承包制到公司制的改革,参与起草了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中“建立现代企业制度”的相关条文,还亲历了“优化资本结构”、“抓大放小”、“三年脱困”等重要政策的制定起草与实践。如今回顾中国的国企改革之路,这位改革老人有着更多的思考。针对当下国企改革,他建议以管资本为突破口,运用好管资本,这一轮的国企改革将释放出巨大的力量。以下是陈清泰回顾和思考国企改革的自述。

陈清泰,历任第二汽车制造厂总厂厂长兼任东风汽车工业联合公司董事长、总经理,国务院经济贸易办公室副主任、党组成员,国家经济贸易委员会副主任,国务院发展研究中心党组书记、副主任,全国政协常委、经济委员会副主任。

“要政策不要钱”挽救了二汽我在二汽经历的22年企业改革实践,大致可以概括为三个问题的解决过程。第一个问题是如何挽救二汽?二汽是国家“三线建设”的一个重点项目,但经过“文革”十年,国家经济状况已到谷底,无力再给二汽投资,打算把二汽列为“停缓建项目”。面对当时的困境,二汽领导班子相信,只要不向国家要钱,事情就好办。于是请求国家在给二汽下达指令性计划的同时,也给部分“指导性计划”。前者完全按计划走,指导性计划按指导性价格购买材料,生产出的产品由企业自销,利润留成作为自有资金完成二汽续建任务。我们把这叫做“自筹资金,量入为出,续建二汽”。1980年国家批准了这个方案,二汽从停缓建名单摘除。1984年8月我接任厂长时十万辆国家建设任务即将完成,二汽正在由建设期走向发展期。这时,国家刚性的计划体制一步步松动,先后提出“计划经济为主,市场调节为辅”,“有计划的商品经济”,这给企业的发展提供了太多的机会。第二个问题是二汽如何向经营开发型企业转型?二汽实行承包后有了自主权、自主钱,发展空间迅速扩大。二汽的经营理念、管理手段、运作方式必须随形势的发展转变。总结二汽改革经验,我归纳提出要抓住“三大法宝”,用好“三大中心”,壮大内涵发展能力。第一个法宝是“灵活经营”,凡是当期“有计划的商品经济”允许的经营方式都要用好、用活、用足;第二个法宝是“挖掘金山”,通过引进新技术和现代化管理提高生产率,走内涵发展的路;第三个“法宝”就是“横向经济联合”——利用社会上的生产能力、技术能力,结合二汽的产品、技术优势开展各种形式的合作,特别是通过股份制等办法撬动社会的资金。集中的体现就是东风汽车工业联营公司的建立。它是以二汽为核心,以东风系列产品为主业,以多种形式集群式发展,推进专业化分工,实现优势互补,实现双赢和多赢。“三大中心”是指教育培训中心、技术开发中心和技术装备中心,三大中心是保障二汽长盛不衰的一块基石。当时工厂建设任务很重,资金很紧张,我们每年还是会拿出一两个亿投到三大中心。第三个问题是如何构造经营开发型的组织管理体制和机制?我曾请蒋一苇、吴敬琏、周小川、楼继伟、郭树清等人到二汽调研企业改革,也曾出国考察、向国际企业界请教,前后用了三四年时间、研究了多种可能的方案。由工厂制向公司制转型是唯一的出路,即按照公司加事业部、加分公司和子公司三层次(去转型)。顶层公司总部,是投资决策中心;中间事业部,是经营和利润中心;下边生产工厂,是成本中心。按照重新划分的责任边界,赋予相应的权利。从体制机制上确保每个层级的努力都朝着公司效益最大化和公司目标的实现,而不是相反。这次转型对几万人大厂是一场大的革命。遗憾的是,1992年离开时这项工作还没有完成。

1986年1月,二汽建设竣工验收,陈清泰(右一)与老厂长饶斌(左一)。 受访者供图

“建立现代企业制度”出台过程1992年10月,十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标。改革目标确立后面临着一个问题:改革目标如何落地,如何制定顶层设计或者纲领?这个顶层设计就是十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》起草小组设定了16个调研课题,第二个是“建立现代企业制度”,由我牵头。课题要回答的一个重大问题就是,公有制、国有经济与市场经济能不能结合、怎样结合?接到这个任务,我压力很大。我们当时面临着严峻选择:在公有制、国有经济的框架内,如果能找到与市场经济对接的实现形式,培育出千万个独立的市场主体,就可以顺利实现社会主义市场经济的改革目标。如果找不到结合点,要么为了坚持公有制、国有经济,退回到计划体制;要么为了利用市场机制,提高资源配置效率,就得私有化。显然,这两种结果都不是我们愿意接受的,我们要把公有制和市场机制的“好处”都拿到。这个“绕不过去的问题”就聚焦到国有企业的改革之上。在政资不分、政企不分、所有权与经营权不分的“国有国营”的体制下,企业是实现国家计划的一个个执行单位。庞大的国有企业群归属于国家这一个主体,国企之间存在各种各样的关联关系,有竞赛、没有竞争;政府既掌握公共权力又是国有经济的主宰,企业不独立,政府也不独立。当时国内外舆论普遍认为,国有经济对应的就是计划经济体制,选择市场经济就只能选择私有化。要破解这一历史性难题,靠政策性调整是做不到的,必须通过制度创新,建立现代企业制度“是一把钥匙”,但当时没有人解释其内涵。在建立现代企业制度的要点中,我们提出了理顺产权、完善企业法人制度、建立现代企业组织制度三个方面。其中,产权问题不仅绕不开而且首当其冲。产权问题不解决,国有企业虽有法人的虚名却无真正独立法人地位之实,不可能实现自主经营、自负盈亏;国家也难以摆脱对企业承担的无限责任。令人惊喜的是,十四届三中全会通过的《决定》中几乎全部吸收了调研组最后一稿的基本观点和重要表述:“坚持公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针,进一步转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求,产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学的现代企业制度”。“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。……建立现代企业制度,是发展社会化大生产和市场经济的必然要求,是我国国有企业改革的方向”。1993年年底,全国人大颁布的《公司法》,为建立现代企业制度试点改革提供了法律依据。1995年开始在国有企业推进试点,遇到的第一个问题就是:企业找不到谁是自己的“老板”。因为当时企业分别“隶属于”某个政府部门,它们有“婆婆”,没有“老板”。为了把试点试下去,采用了“授权经营”的办法——政府授权大型国有企业代表国家履行所有权。这样,试点企业就重组核心业务和优质资产组成有限责任公司上市,而未经改制的母体则成为国有股控股东。自此之后,国有企业几乎都是以这种模式到资本市场上市的。但进入新世纪,出现了新问题——控股股东与上市公司财产关系不清、高管交叉任职、控股股东通过关联交易掏空上市公司屡有发生。为什么会出现这种情况?这是因为国有资产管理体制改革没有跟上,产业领域顶层国有企业未能整体改制。

东风-雪铁龙签字。受访者供图

兼并破产与下岗分流上世纪90年代中期,经济由短缺转向过剩,轻工纺织、基础制造等行业企业亏损大幅增长。到1996年,国有企业的亏损面已经达到40%左右,企业资产负债率高达80%、90%,有的甚至超过100%。严峻的情况使我们清醒地看到,国有企业改革的思路必须进行一次重大调整——由搞好搞活每一家国有企业,转变为着眼于搞好整个国有经济。也就是通过对国有企业实行战略性改组,搞好大的、放活小的,择优扶强、优胜劣汰。当时主管国企改革的国务院副总理跟我们说,对于有前景的企业开工不足,不能养人,那就减员增效、给以生息的机会。对于没有前景的企业宁肯政府出钱帮助失业的职工,绝不挽救没有希望的企业,出路就是重组、关闭、直至破产。这个话说起来容易,但之后政府会面对太大的压力。按当时的估计,需要兼并重组关闭破产的企业上万家,涉及人员上千万。经过了解情况、听取意见、研讨问题,最后出台了国务院十号文件,确立破产财产——其实最重要的就是所占用的土地,破产后优先用于安排失业职工。同时,国家每年给银行下达破产冲销呆坏账资金的额度,在试点城市按计划额度安排破产。更大的问题是,长期企业办社会带来的结果,使国企职工是“企业人”而不是“社会人”。企业一旦破产,他们没有任何社会依托。为解决员工可流动性就业问题,当时一方面从头开始建立社会保障体制,另一方面就是政府与企业合作建立再就业服务中心。形势严峻,时间不等人。1994年初,国家经贸委会同国务院九部委提出“优化资本结构”城市试点建议,以城市为依托,以搞好国有经济为目标,发挥城市的综合功能,配套改革,统筹治理。如今回头看,竞争机制就是催生催死的机制,企业有生有死、职工有进有出将是一种常态。当时,面对特别突出的矛盾,政府以极大的魄力启动了兼并破产、下岗分流。它的意义绝不是仅仅解决当时的问题,更重要的是建立和完善企业生生死死、职工可以流动长效机制,特别是建立起相应的社会基础设施。需要警醒的是,“三年脱困”和加入WTO后,国有企业赢得了十年的辉煌,增强企业与员工流动性机制和完善保障流动性的社会基础设施的工作放松了,导致后来出现了“僵尸企业”等很难处理的问题。“抓大放小”:放开、放活国有中小企业较长时间以来国家关注的是大中型国有企业,出台的政策措施也大多针对它们,对小型企业的政策关注度不够。小企业是中小城市、县域经济的主角,往往比照管大型企业的方式来管理,导致了小企业缺乏活力。1995年9月,中央关于第九个五年计划建议第一次明确提出了“抓大放小”的改革战略。1997年,十五大报告进一步指出“逐步消除所有制结构不合理对生产力的羁绊”,“国有经济比重少一些,不会影响我国的社会主义性质”。这就使集中力量抓好大企业、放活小企业从而把整个国有经济搞好,成了一项重要决策。一时间,各个城市放开搞活小企业的工作迅速展开,但这项工作在推进中涉及了最敏感的产权和“股份合作制”改制形式,以及职工利益保障等问题。多方看法各异。当时诸城的做法比较典型。我们在调研中了解到:1992年,陈光担任诸城市市长时,该市企业存在大面积亏损、企业资产负债率高、全市财政收入增长缓慢、政企不分等严重问题。陈光到任后决定把这些企业卖给职工。此后的三年左右,该市通过出让产权、破产等多种形式,把近300家国有、集体和乡镇企业通通出售给了职工个人,陈光也因此得名“陈卖光”。但改制企业的状况较快好转,1995年基本扭亏。1992年当地大型企业1户,中型企业7户,利税过千万企业1户。到1995年发展到大型企业7户,中型企业25户干,利税过千万企业12户。1998年,全国国有工业企业一共有近7万家,其中有5万多家是小型企业,如果国家将它们都“抱在怀里”,搞不好大家就会死在一块。从诸城的中小企业看,去除债务和扣除社保欠账,企业的净资微乎其微,继续留在国有企业之列,掌握在政府手中已经没有必要。采取多种形式将大量小企业放开放活、走向市场是一项正确的决策。“放小”并不是甩包袱,而是为了“放活”。后来,时任国务院领导肯定了诸城搞好国有企业的做法。当时国务院领导带领多个政府部门人员和专家学者到这个县级市,作了三天的专题考察调研。他说这两天在听取有关企业领导汇报时,把所取得的成绩归功于股份合作制,这也说得太绝对了。搞得好的企业都有个好的领导班子,有个好的产品,通过加强管理、增加投入、进行技术改造,才有了这样的综合效果,并不是“一卖就灵”,“一股就灵”。诸城的做法可以继续试下去,但要从实际出发,只是希望不要把经验归结为股份合作制。诸城调研在放开放活小企业的改革中是一次标志性行动。它在政府层面消除了“郎顾之争(2004年郎咸平与顾雏军引发的关于国企产权改革的争论)”,统一了思想,理清了政策思路。在此基础上,国家经贸委发布了《关于放开搞活国有小企业改革的意见》,为放小在全国的有序展开创造了条件。“放小”与其他政策措施配合,到上世纪末国有经济从中小企业基本退出、从轻工纺织行业退出,向能源原材料、基础产业基础制造业集中,完成了一轮大规模的结构调整,也为民营经济的发展创造了条件、留出了空间。

1994年,陈清泰(右三)到企业调研。受访者供图

从管企业到管资本公有制、国有经济与市场经济能不能结合,如何结合?这涉及社会主义市场经济体制能否建立的根本问题,这项改革至今还在继续。破解这一历史难题有三个关键点,一是建立现代企业制度。国企通过公司制改制,转为混合所有制公司,实现所有权与经营权分离、政企分开,在国有经济范畴构造出千万个独立的市场主体。二是与时俱进调整国有经济的布局和功能,由赋予国有企业较多政策性功能,转向主要获取投资收益,确保国有经济有效发挥作用,不冲击市场、不对非公经济产生挤出效应。三是改革国有资产实现形式,由实物形态的企业,转制为价值形态的资本,并建立适应市场经济的管理体制,实现政资分开,保障政府站到超脱地位,公平对待各类企,保障市场配置资源的基础性作用。这三个重要方面相互关联,但改革进展参差不齐,国有资产管理体制改革相对滞后,拖累了整体改革的进展。当前国企改革的重点和关键已经不是国有企业本身,而是从政府层面如何推进国有资产资本化,使国有资产实现形式由实物形态的国有企业,转化为价值形态的资本,并建立有效的委托代理体制。国有资产实现形式转化的基本途径就是对顶层国有企业进行整体改制,把国有净资产转化成股权,并按《公司法》建立有效公司治理,走向现代企业制度。国资委的成立是朝这个方向迈出的重要一步。不过,截至目前,在产业领域实物形态的国有企业仍是国有经济主要实现形式,各级政府作为市场监管者同时分别拥有、管理和控制着一个国有企业群,这就造成政府不独立,企业也不独立。这成为企业改革和经济体制转型中诸多矛盾的一个焦点。十八届三中全会提出的关于管资本为主,设立国有资产投资公司、运营公司,发展混合所有制,划拨部分国有资本充实社保基金,完善现代企业制度等一系列表述,对进一步的国企改革作出了系统、清晰的规定。认真、不走样地贯彻好,国有企业的历史任务就有望接近完成。

新京报记者 侯润芳 编辑 赵泽 校对 薛京宁



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