国企改革

深化国有企业三项制度改革的建议

发布时间:2019-07-24 16:27:39 来源: 《国企》 责任编辑:刘一帆

影响国有企业三项制度改革的因素主要有三类:一是企业所处行业的竞争程度,二是企业历史遗留问题情况,三是国资国企管理体制约束。

目前大部分国有企业,尤其是竞争类国企,已按国家法律法规和政策要求完成了较为深入的三项制度改革但受历史遗留问题和国资国企管理体制约束,三项制度改革仍存在不彻底、不到位、推进难等问题,普遍面临着“人难出、干部难下、激励难到位”三大困难。

进一步深化国企三项制度改革,要从外部改革入手,妥善处理历史遗留问题、加快建设职业经理人制度、进一步改革和完善薪酬制度、加快垄断行业的市场化改革等,以外部改革促内部改革。

劳动、人事、分配三项制度改革是深化国企改革的基础性工作。中央和地方都出台了很多专门文件,改革工作也取得了卓越成就,但仍存在不到位、不彻底、推进难等问题,根源是相关外部改革滞后。深化国有企业三项制度改革,要从企业外部入手,以外部改革促内部改革。

三项制度改革的现状和问题

三项制度本质上属于企业内部经营机制,每一个自主经营、自负盈亏的企业都会根据企业经营状况、业务发展要求、市场环境变化等因素不断调整和优化三项制度。

由于我国国有企业从计划经济体制转型而来,政府与企业、企业与市场、企业与员工之间的关系需要不断重新界定,因而自上而下推进企业内部经营机制改革就非常必要。

目前,影响国有企业三项制度改革的因素主要有三类。一是企业所处行业的竞争程度。竞争程度较高的国企迫于市场压力,都积极主动地推进内部三项制度改革,以适应市场的要求,而垄断性、公益性企业,由于没有竞争压力,内部改革动力相对较弱,三项制度改革进展就比较缓慢。

二是企业历史遗留问题情况。一些老国企历史负担较重,尤其是冗员压力大,经营状况又不理想,推进内部三项制度改革的困难就比较多,相比之下,上一轮改革较彻底的企业及新设国企,没有历史负担,内部三项制度就比较容易市场化。

三是国资国企管理体制约束。政府及国资监管部门对企业监管还存在越位的情况,使得国有企业在经济性减员、企业高管人员市场化选聘与管理等方面无法到位,这种情况在国有独资及国有控股企业中较为普遍,而在国有参股企业、新设企业、二三层级及以下的企业约束较少。

(一)在市场竞争推动下,大部分国企已完成了较为深入的三项制度改革

除一些垄断性、公益性企业外,大部分竞争性国企已根据国家法律法规和政策要求完成了较为深入的三项制度改革。

第一,企业已拥有完全的进人用人自主权,劳动用工已基本实现市场化和规范化。企业不断加强岗位优化,科学设置岗位,规范定岗定编,按照企业发展要求加强劳动用工计划管理。按照公开公平、竞争择优的原则,建立起与岗位相匹配的人才选拔机制。企业与职工依法签订劳动合同,接轨各种社会保险,淡化职工的国有身份,变“国企人”为“社会人”。转变用工观念,创新用工方式,降低用工成本和用工风险。健全员工职业发展路径,建立满足各类人才共同发展的内部培训体系。严格员工绩效考核机制,充分运用考核结果,健全员工退出通道。

第二,确立了市场化选聘管理人员制度,实行岗位管理,普遍能做到“能上能下”。对内部管理人员由身份管理转为岗位管理,中层以下管理人员普遍实现了“能上能下”的制度,市场选聘和竞争上岗已成为常态。二级及以下分、子公司高管的市场化选聘比例不断扩大,积极试点职业经理人制度,建立高管人员的退出机制。通过规范二级及以下股权多元化公司的法人治理结构,落实董事会选聘经理层的职能。如中国诚通集团,目前其总部80%员工为市场化选聘,对部分二级企业领导班子成员也进行了公开招聘,多数二级企业实行了中层管理人员公开招聘和竞争上岗,市场化选聘已成为诚通集团聚集高层次人才的重要途径。

第三,在工资总额控制内实现了员工收入绩效化。绝大部分企业都建立了以业绩贡献为导向、以绩效考核为基础的薪酬管理体系。在工资总额限定的情况下,通过优化内部分配结构,合理拉开不同分、子公司之间的收入分配差距。合理设定员工固定和浮动工资比例,形成灵活的收入调节机制。通过对管理人员的任期和年度综合考核评价,按照经营业绩考核确定薪酬。一些新设国企还不受工资总额控制,可以完全按照企业经营绩效设计薪酬激励机制。如中粮集团于2008年投资创立“我买网”,经过多轮面向社会的增资后,“我买网”已是中粮集团控股的股权多元化企业,“我买网”创立以来,企业内部的员工聘任、管理人员选拔、薪酬激励等机制都完全按市场化方式运作,也不纳入国资委的工资总额管理范围。

(二)受历史遗留问题约束,老国企推进三项制度改革困难较多

一些老国企从计划经济体制发展而来,未进行过重大改革,还存在企业冗员严重、员工身份多元、行政管理色彩浓等历史问题,内部三项制度改革相对较为缓慢。

第一,企业冗员严重,无法正常退出。一些老国企,历史负担较重,员工数量远大于企业的正常需求,使得企业内部三项制度无法深入推进。如鞍钢集团有员工近20万人,而粗钢产量与其相当的沙钢集团,仅有4万多名员工。此外,一些国企由于厂办大集体、“僵尸”企业等问题尚未彻底解决,留下一批亟须分流安置的员工队伍,也阻碍了三项制度改革的推进。如重庆机电集团,企业主体市场化程度已比较高,但仍存有23家厂办大集体企业和5户“僵尸”企业,在册职工2000余人,占集团员工总量的6%,影响了企业整体三项制度改革的深化。企业内部员工身份复杂,不利于三项制度推进。

第二,一些企业过去由政府部门、事业单位改制或翻牌而来,一些企业到目前为止还保持着政企合一的体制。这些历史原因使得很多企业内部员工身份多元化,公务员身份、事业身份、企业身份交织在一起,如全国食盐运销企业系统有员工共7.2万人,其中公务员编制81人,事业编制4957人。员工身份差异决定了待遇和管理上的差异,使得三项制度改革无法全面推进,平均主义和“大锅饭”现象仍不同程度地存在。

第三,对企业管理人员仍保持着干部管理方式。一些国企内部管理行政色彩浓,对各层级企业高管仍保持着以行政委任的方式进行选拔和管理,内部竞争上岗仅是辅助手段,社会公开招聘、人才市场选聘更只是小范围的尝试,造成了各层级的企业高管难以按照企业家标准进行选聘,更多是比照一定级别的行政官员来选拔和管理。

(三)受管理体制约束,国企普遍面临着“人难出、干部难下、激励难到位”三大困难

经过三十多年的改革,国有企业已经获得了较充分的企业自主权,但受国资国企管理体制约束,国有企业普遍面临着“人难出、干部难下、激励难到位”等三大困难。

第一,国有企业承担着稳定就业的职责,难以实施经济性减员。依照《劳动合同法》,企业在经营发生严重困难时,可以与职工解除劳动合同关系,但事实上受“政府不希望、管理人员没动力、员工不愿意”等约束,国有企业一般不会因经济效益不好而实施经济性减员,而且越是经济下行,国有企业越被要求承担起稳定社会就业的职责。仅有在国企面临关门破产时,才有可能实施经济性减员。此外,由于国企与政府存在着千丝万缕的关系,下岗分流员工往往会把政府作为最终的救助者,容易产生社会不稳定因素。

第二,企业高管的行政委任制和行政身份,使企业干部“能上不能下”。目前,国企中层以上管理人员的市场化配置力度尚不够大。近几年,中央及地方都在积极探索一级企业高管的市场化选聘,但效果并不理想,整体比例不高,如湖北省2014年158名省属企业领导班子成员中,仅有6人公开招聘。一级企业中层管理人员及二三级企业的领导班子成员,也仍有较大比例的非市场化选聘人员。行政委任制及行政干部身份,使得这些企业高管干部往往“能上不能下”,如某省级国有企业,省管干部就多达30人,不利于企业经营决策。

第三,企业内部分配约束多,员工激励难以到位。激励主要依靠绩效薪金,手段单一,中长期激励机制缺失。非上市的一级国有企业中,仅有个别地方企业实施了股权激励。中央企业控股上市公司中,也只有15%的上市公司实施了股权激励。以绩效薪金加以激励,也因工资总额控制而大大压缩了利用空间。另外,2014年以来,中央为规范国企负责人薪酬待遇,实施了国企负责人薪酬制度改革,但在一些企业却采取了层层减薪的“一刀切”做法,触动了市场化用人管人的基础。

上述三大困难在各级国资管理部门直接监管的一级企业中较为严重,而在二三层级及以下企业中相对较小,这些企业有的已改制成股权多元化企业,有的是新设的国有参控股企业,有的由其他所有制企业发展而来,因而受国资国企管理体制约束较少,如中粮集团收购蒙牛公司后,蒙牛从民营公司转为国有相对控股企业,但三项制度仍维持了原有的市场化机制。尽管如此,一级企业三项制度改革不到位也会制约下属企业实施市场化的经营机制,即“老体制管新体制,导致新体制也不能适应市场”。

深化三项制度改革的政策建议

落实三项制度是增强国有企业活力、提升国有企业竞争力的基础,国有企业三项制度改革不彻底、不到位、推进难等问题的根源主要在外部。因此,进一步深化国企三项制度改革,要从外部改革入手,以外部改革促内部改革。

(一)妥善解决国有企业历史遗留问题

第一,帮助企业解决富余员工的分流安置,降低企业用工成本,提高企业劳动生产率。四川省2014年在7家省属企业推进三项制度改革中,通过妥善处理退养、转岗、待岗过渡、解除劳动合同等问题,以财政补贴的方式,分流安置富余人员4000余人,为企业降低人工成本近3亿元。

第二,加快推进国有企业厂办大集体企业的改革。国家目前已出台了一系列推进厂办大集体企业改革的配套政策,各地要积极根据国家政策细化措施,认真梳理问题,紧抓政策落实。

第三,进一步理清政企关系,加强国有企业的分类管理,准确界定不同企业的功能,明确不同国企的社会责任体系。加快政府购买服务的改革,逐步剥离企业所承担的非市场非经济职能。

第四,针对一些企业员工身份多元化的问题,要在尊重历史的基础上,结合国家统一社保的战略举措,采取分离、合并等多种形式逐步消除内部职工的身份差异。

(二)加快职业经理人制度建设

一是改革和完善国企领导人的选任管理制度,将企业领导人的任职资格和职务管理分开,组织部门或出资人机构定标准、审资格,企业董事会进行职务管理。

二是尽快出台国有企业领导人市场化选聘制度,原则上企业经营管理层都应采取市场化选聘、契约化管理,董事会成员也要逐步扩大市场化选聘比例。党组织在市场化选聘中要突出两项功能选人的把关作用和用人的监督作用。

三是积极拓宽职业经理人来源,推行职业经理人选拔方式的多样化,大力培育职业经理人市场。目前,国内职业经理人市场还很不成熟,缺乏基础性的法律法规和政策环境,未来要从制度建设入手,分层分类培育职业经理人市场。

最后,企业内部要建立以聘任制、任期制和经营目标责任制为核心的职业经理人契约化管理制度,一方面要实行市场化薪酬协商机制,另一方面要通过内外审计、信息披露、重大事项问责追责等方式加强监督以防止行业失范问题。业金回

(三)进一步改革和完善国企薪酬制度

一是完善国有企业的工资总额管理。给予企业在工资总额管理上更大的灵活空间,尤其要放宽或下放竞争类企业的工资总额管理。目前,一些地方在放开竞争类企业工资总额管理上已有很多探索,下一步要总结经验,加强推广。

二是加快制定国企负责人薪酬改革配套制度。作为国家深化国企负责人薪酬制度改革的配套文件,应尽快出台股票期权、岗位分红权、员工持股等中长期激励政策,激励并约束企业负责人能够着眼于长期效益,实现企业长远发展。

三是对不同类型的企业要选择不同的考核方式。对垄断性、公共性企业要强化政府指导和监督,采取经济效益和社会效益相结合的考核办法。对竞争类企业,要侧重经济效益考核。

四是突出抓好国有企业规范的董事会建设,依法落实董事会的战略制定、业绩考核、薪酬管理和经理层选聘等方面的职权。对董事会的考核要以战略和决策为考核目标,经理层以经营业绩为考核目标。

(四)加快推进垄断行业的市场化改革

垄断地位阻碍了企业的市场化经营,企业没有竞争压力,没有持续提升企业效率的动力,劳动、人事和分配三项制度也因此而僵化。中国国电集团近期再次全面启动三项制度改革,原因就是随着电力体制改革的推进,发电企业竞争环境越来越市场化,企业需要建立更加适应市场竞争形势的劳动用工、人事和分配制度。

未来要加快推进垄断行业的市场化改革,能够引入竞争的环节要尽早放开,尽快形成市场竞争格局。不能引入竞争的环节也要加强行业监管,推行模拟市场竞争,并通过引入第三方和社会评价机制,促进处于垄断环节的企业不断降低运营成本,提高运行效率和服务质量。

(五)继续推进自上而下的企业内部三项制度改革

以老国企、垄断性公益性企业、一级企业为重点,继续推进自上而下的企业内部三项制度改革。优化设置岗位,强化岗位管理,建立竞争择优、责任到人、能上能下、充满活力的选人用人机制。规范企业用工,加强劳动合同管理,形成企业与员工在权利义务上的对等关系。细分岗位价值,合理设定薪酬结构,加强员工贡献和绩效考核,形成员工个人收入与企业效益、个人贡献密切挂钩的分配机制。



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