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从九龙治水到专业“老板”,国资监管体制70年演变史

发布时间:2019-09-29 13:08:17 来源: 《国资报告》 责任编辑:刘一帆

新中国成立70年来,尤其是改革开放以来,我国国有资产监管体制几经变迁,不断完善。从最初的分行业管理到国家国有资产管理局再到如今的国务院国资委,国有资产管理机构经历了多次颠覆性的重构,其职责随着社会主义市场经济体制的不断完善而更加清晰,监管的专业性、系统性、针对性、有效性有了长足进步,监管方式也更加适应市场化、法治化的要求。

实践证明,只有在“一盘棋”的国有资产监管体制下,全民所有的国有资产配置效率才能更快提高,流失的风险才能更好地防范。
周虽旧邦,其命维新。
国资资产管理体制的演变、升级,是我国70年来政治经济体制不断完善,治理能力不断提升的一个集中体现。
机构沿革

新中国成立70年来,尤其是改革开放以来,我国国有资产监管体制几经变迁,不断完善。从最初的分行业管理到国家国有资产管理局再到如今的国务院国资委,国有资产管理机构经历了多次颠覆性的重构,其职责随着社会主义市场经济体制的不断完善而更加清晰,监管的专业性、系统性、针对性、有效性有了长足进步,监管方式也更加适应市场化、法治化的要求。

实践证明,只有在“一盘棋”的国有资产监管体制下,全民所有的国有资产配置效率才能更快提高,流失的风险才能更好地防范。
周虽旧邦,其命维新。
国资资产管理体制的演变、升级,是我国70年来政治经济体制不断完善,治理能力不断提升的一个集中体现。
机构沿革

新中国成立以来,我国政府参照苏联模式,初步形成了中央高度集中,地方管理为辅,并按行业和产品设置管理机构的国有经济管理体制。
在计划经济体制背景下,当时中央的多个部委,直接管理着各行业企业从拟定生产计划、原料供应,直到产品销售、财务预算等生产经营的所有环节。
期间,随着经济形势变化,中央一度将大批国营企业下放地方管理,此后又经历了收权、放权、再收权、再放权的多番轮回。由于责权利体系不完备,常常是一收就死、一放就乱。
改革开放后,中央在响应企业呼声,实施放权让利的同时,也开始尝试将国有资产的产权管理职能从政府的行政职能和一般经济管理职能中分离出来。
1988年1月,国务院正式决定建立国家国有资产管理局。中国社科院研究员剧锦文将此称为“新的国有资产管理体制的起点。”
资料显示,作为我国最早的国有资产专职管理机构,国家国有资产管理局代表国家行使对国有资产所有者的代表权、监督管理权、国家投资和收益权以及资产处置权。
这些职能跟当前国资委的职能颇有相似之处。但是,在很长一段时间内,国有资产管理局虽然承担着制定监管政策的职能,却没有使其政策落实的制度基础。事实上仍然是由多个行政部门分割行使了其所承担的出资人职能。
比如,国有资本金基础管理职能由财政部行使,投资职能由国家计委行使,对国有企业的监管职能由国家经贸委行使,国有企业主要经营者的任免与考核由中组部、人事部负责,国有企业的薪酬分配由劳动部监管,对国有企业的财务检查和监督由国务院派出的监事会负责。这种多头管理格局被称为“九龙治水”。
国资委研究中心副研究员周丽莎表示,管资产和管人管事相脱节,权利、义务和责任不统一,形成国有资产无人真正负责与政府部门直接干预企业经营并存的状况,企业经营自主权难以真正落实。
比如当时的中国重汽,一把手是中组部管理,二把手是原人事部管理,三把手到七把手是原机械工业部管理;基本建设是原国家计委管,技术改造是原国家经贸委管,原机械工业部作为主管部门管得更多一点;管资产的是财政部,收入分配则由劳动部管。
“这样一个体制是两层责任都说不清楚,即企业的经营责任说不清楚,政府的管理责任说不清楚。所以最后重汽垮了,却找不到责任者,也找不到责任机构。”国资委原副主任邵宁说。
不仅如此,“九龙治水”格局下,国有经济的战略性调整缺乏统一的规划、协调和组织实施,企业经营者则缺乏有效的激励和约束,以至于不少国有企业管理混乱、肆意扩张,难以适应市场经济的需求,加之民营企业、外资企业的冲击,使得当时的国有企业陷入了前所未有的困境之中。
1996年,超过六千家国有企业破产。在39个大的行业中,有18个是全行业亏损。1997年,全国国企利润仅为428亿元,相当一部分不能正常发放工资和退休金。不稳定事件不断发生。
面对日益严重的国有企业亏损问题,中央打响了国有企业三年脱困的改革攻坚战,同时开始调整国有资产管理体制。
1994年,国家国有资产管理局改为财政部管理,不再列入国务院机构序列,事实上宣告了这一模式的失败。1998年3月,国家国有资产管理局被正式撤销。
同样是1998年,冶金、机械等9个专业部委被改组为国家局,并不再管理企业,其后又被撤销。国有企业基本告别了由行业主管部门管理的时代。
1998年7月,中共中央大型企业工委正式成立。这是一个规格远高于国家国有资产管理局的机构,由时任中共中央政治局委员、国务院副总理吴邦国担任中央大型企业工委书记。
仅仅一年后,也就是1999年底,中央就决定撤销中央大型企业工作委员会,成立中共中央企业工作委员会(简称中央企业工委)。中央企业工委是党中央的派出机关,负责管理原由国务院管理的163户企业领导班子。吴邦国仍然兼任中央企业工委书记。
值得一提的是,1998年6月,中央还批准成立了中央金融工委。该机构也是党中央的派出机关。时任中共中央政治局委员、国务院副总理温家宝担任中央金融工委第一任书记。
无论是大型企业工委,中央企业工委,还是中央金融工委,更加偏重于企业党建工作,以及相关企业的干部管理工作。按照政企分开原则,并不干涉企业的具体业务。对于国有资产的监督管理也着墨甚少。
在此前后,一些地方政府也在探索国资管理体制上迈出了新的步伐。
1987年,深圳成立了全国第一家专门性的国有资产经营公司——投资管理公司,负责管理市属企业国有资产,在全国率先探索建立出资人制度。
1996年,为了应对市属国企数量不断增加的局面,深圳新增加了市建设投资控股公司和市商贸投资控股公司,在全国最早形成了“市国资委(国资办)——3家市级国有资产经营公司——国有资本投资企业”三个层次的国有资产管理体制,在全国产生很大反响。
与此相似,上海也形成了“国有资产管理委员会——国有资产管理公司——国有企业”的三级管理格局。与深圳市不同,上海市实行“两级政府、两级管理”。
此外,国资管理还涌现出了辽宁模式、吉林模式等。
剧锦文表示,这些探索尽管还带有行政化改革的痕迹,但也为依法建立我国的国有资产管理体制,以及国有资本授权经营改革积累了丰富的实践经验。
2002年,中共十六大报告指出,要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益、权利义务和责任相统一、管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。
2003年3月10日,十届全国人大一次会议表决通过设立国务院直属特设机构国有资产监督管理委员会。按规定,国资委的主要职责包括以下几个方面:履行国有企业出资人职责,推进国有企业改革和重组、监管国有企业保值增值、强化国有资产的经营管理、指导国有企业现代企业制度建设等;派出监事会并负责企业监事会的日常管理和运作;建立并完善国有企业经营者激励和约束制度、负责国有企业人事制度、考核制度的建立和实施;维护国有资产出资人的权益、建立完善并实施国有资产保值增值指标体系。负责国有资产管理的相关法律,行政法规的起草,以及国有资产运行、管理的规章制度的制定、实施及监督考核。以上职能,俗称为管资产与管人、管事相结合。
国资委刚成立时,国务院领导要求国资委不要既当“婆婆”,又当“老板”。国资委要当一个好“老板”。
为了做一个好老板,国资委组建不久,就开始力推以建立规范化董事会为标志的现代企业制度。同时,建立了针对企业和企业负责人的业绩考核制度,使得中央企业围绕进入行业前三、世界一流等目标不断奋进。
理念之争
国务院国资委成立后,各级国资委相继组建。据统计,目前全国共有314个市(地)设置了独立的国资监管机构,占比70%。
“国资委的成立,一是扭转了‘出资人缺位,所有者分散’的局面;二是基本体现了‘政企分开,政资分开’的意图;三是通过‘分级代表,享有所有者权益’激活了国资运营积极性。” 周丽莎总结说。
事实证明,国资委在推动国有资产保值增值,国有企业做大做强的过程中,确实发挥了极其重要的作用。
但是,围绕国资监管模式的争论并未平息。
首先是关于国资委监管范围的。我国的国有资产共分为经营性、金融类、行政类、自然资源类等四大类。但国务院国资委目前出资、监管的企业,仅仅是中央层面经营性国有资产的一部分,尚有其他部委管理的数千家经营性企业游离在统一监管范围之外。
对此,中国政法大学教授刘纪鹏表示,2004年参与起草《企业国有资产法》时,他所在的小组就讨论过,究竟是立一部涵盖所有类型的大法,还是解决经营性国有资产这个当务之急?刘纪鹏表示,当时为了抓主要矛盾,力堵国资流失“黑洞”,仅针对经营性国有资产立了一部“小法”。
2009年5月1日,《企业国有资产法》(下称“《国资法》”)正式出台。《国资法》规定,国资委代表政府对国家出资企业履行出资人职责。但同时还规定,根据需要,还可以授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责。
多位业内人士对这一利益妥协后的法律表示遗憾,“这个‘口子’留得太大,太有发挥的空间了。”
正因如此,多年来,组建金融国资委、文化国资委、教育国资委的呼声一直不断。中央层面也好,各省市也好,经营性国有资产的统一监管进程面临着很大阻力。
对此,深圳国资委有关领导表示,国有资产分散在各部委办局,导致的直接后果就是资产闲置、效率低下,更谈不上协同发展,而且很容易形成各自的小金库、自留地,容易滋生腐败。
2009年,上海时任国资委主任杨雄在全国国有资产监督管理工作会议上发言时也指出,“尽管各相关委办局对这部分资产的管理总体上是认真负责的,但是客观上缺乏专业监管能力,而且实践中很难做到社会公共管理职能与出资人职能的有效分开。直接导致国资监管的责任主体不够明确,存在国资管理的“空白点”;国资监管制度存在不统一性,不利于市场的公平和效率。”
再比如,刘纪鹏在公开场合多次提到两个观点,一是无论从产业资本和金融资本相结合的趋势看,还是从金融企业混业经营、投资实体企业的特点看,金融资本与产业资本都无法严格分开。二是“财政部作为公共管理部门,却去履行金融国有资本出资人的职责,在体制上不顺。”
邵宁认为,国资委的成立,以及管人、管事、管资产相结合的职能,解决了一个很大的问题,就是在政府层面对国有企业的管理责任要清晰化。“这应该说是体制上的一个重大的进步。我们不能因为改革过程中出现了这样那样一些问题,就回到多头管理的体制,那是绝对没有出路的。
对于国资委的具体定位和职责,各界也有不同观点。
有人认为,国资委应该是一个干干净净的出资人代表。有人认为,国资委应演变为专司监管职能的“中国企监会”,出资职责则应由两类公司承担,各级政府亦可形成独立出资主体,最终形成形成在统一监管背景下多元出资人并存的市场环境。
刘纪鹏表示,中国庞大的国有资本和对市场经济体制的必然选择,决定了不能没有国资委这样一个对国有资本实施统一监管的部门。“然而,近几年更多地是强调其对所属企业的出资人地位,淡化了全国一盘棋背景下统一规划布局的监管者身份。”
地方探索
在长期的实践中,各级政府对国资委的监管范围、职能定位也进行了深入的思考,并有意识地进行完善、调整。
2011年1月,时任国务院副总理的张德江在全国国有资产监督管理工作会议上提出,要“拓宽监管范围,逐步做到全过程、全方位监管,不留死角,不留遗漏,不出现重大失责”。
2011年11月,国务院国资委正式印发了《关于在国资委系统推动构建国资监管大格局的指导意见》,并召开了以“构建国资监管大格局”为主题的华东地区国有资产监督管理工作座谈会,提出要构建国资监管大格局,增强监管有效性等。
周丽莎认为,这意味着构建国资监督大格局的顶层设计和战略经过了一段时间的实践积累,推动国资事业持续发展的路线图进一步清晰和细化。
2013年1月,在昆明召开的全国国资委系统指导监督工作座谈会上,时任国务院国资委副主任黄淑和再次提出,要坚定不移地推进经营性国有资产集中统一监管,深入构建国资监管大格局。
按照黄淑和的说法,“大国资、一盘棋”有三层意思:一是各级国资委都是“一家人”,要形成国资监管的“大合力”;二是各地方国资委在开展工作中,要把本地区所属的国有资产、中央企业在本地区的国有资产、外省市在本地区的国有资产,纳入本级国资委统计分析和统筹考虑的范围,形成“大国资”的格局;三是要把全部国有资产放到一个盘子里,共同实施跨地区、跨领域、跨行业的优化配置,以此推动全国国有经济布局结构调整和产业优化升级。
对此,学者周建军在媒体发文称,“全民所有”的国有资产属性和“保值增值”等国有资产监管目标决定了一个完全、统一、规划、协调的国有资产监管体制的必要性;只有在此体制下,国有资产流失的漏洞和风险才可能更好的防范,全国国有资产的配置效率提高才有更好的保障。
在这方面,地方国资委进行了卓有成效的探索。
比如,浙江省国资委党委统一管理23家省属企业(国资委监管企业15家、金融文化类8家)和54家中央在浙企业党建工作,指导市县国有企业党建工作,实现国企党建全覆盖;制定全省国企改革“六大攻坚”方案,加强统筹协调,促进上下联动,确保省委省政府重大战略部署在市县层面落实落地。
再比如,福建省国资委2018年专门印发《关于加强设区市国有资产监管工作的指导意见》,提出进一步落实国有资产监管责任主体,完善国有资产监管制度体系、夯实国有资产基础管理、深化国有企业改革等目标任务,要求建立健全上下协调、规范有序、全面覆盖的工作体系。
国资委政策法规局负责同志表示,总的来看,地方在推进全省国资监管一盘棋方面的探索实践,发挥了较好的示范带头作用。“下一步,我们将加大指导监督力度,通过搭建沟通协作平台,总结、推广和宣传地方国企改革、国资监管、全省一盘棋建设典型经验,推进交流共享。”
不仅如此,各地在推进经营性国有资产统一监管方面也有了长足进步。
党中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提到,要以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,具备条件的进入国有资本投资运营公司。
截至2018年末,全国省级国资委监管工商类企业资产总额占省级工商类国有企业资产总额比例为90.3%,其中23个地方监管比例超过90%,较2012年底提高了20个百分点。
以山东为例,为了便于监管新移交企业,其新组建了鲁粮集团、山科集团等6户企业,省属高等院校、司法监狱系统的企业也纳入省国资委国有资产基础管理体系,省级层面经营性国有资产统一监管工作全面完成,地市级的统一监管工作也在有序推进,济南、日照等地已完成相关工作。
国资委政策法规局负责同志表示,目前国务院国资委配合财政部开展中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点工作,将充分发挥中央企业,特别是21家国有资本投资、运营公司作用,按照市场化原则,做好有关企业国有资产接收整合工作。同时,积极推动地方推进经营性国有资产集中统一监管,努力取得各方面支持,更好发挥国资委专业化监管优势。
在此过程中,多地还攻克了金融、文化等特殊企业统一监管的堡垒。
在2006年,深圳特区已经以市委文件的形式,将市党政机关所属300多家企业划归深圳国资委,开创了全国先例。2007年,深圳又将深圳报业集团、深圳出版集团和深圳广电集团移交市国资委,开始了对文化传媒类等国有资产的监管探索。目前,深圳市已基本上将国资委为市属国企唯一出资人,增量、存量变动都将在国资委体系内完成。
此后,河南、云南等地国资委也实现了对文化类国资的监管。
2009年,上海市委、市政府召开全市国资国企改革发展工作会议,明确提出了“统一授权,统一规则,分类监管”的监管原则。自此,上海市国资委对金融、文化、教育、卫生等领域国资实施委托监管。
到了2016年6月,上海市进一步将原由金融办委托监管的市属金融机构统一移交国资委。上海市国资委称,统一监管后,上海市属国企将形成 “实体经济(产业)+虚拟经济(金融)+技术经济(互联网)”的企业军团,对外竞争力将进一步提升。
据统计,党的十八大以来,上海、深圳、天津、陕西、云南等23个地方明确由省级国有资产监管机构统一对金融类企业履行出资人职责。从效果来看,国资监管工作运行良好、履职顺畅、实现了保值增值,较好推动了地方国有金融企业改革发展。
但也有一些地方国资委,在推进金融、文化等企业统一监管方面出现了一定的反复。
“我们理解,对于国有企业出资形成的国有金融资本,应当按照《公司法》《企业国有资产法》规定,以出资为前提履行出资人职责,确保企业法人财产权不受侵犯。”国资委政策法规局负责同志表示。 



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