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李锦:以“竞争中性”塑造引领国企改革

发布时间:2018-12-05 15:07:05 来源: 国企 责任编辑:张芳军

 中国人民银行行长易纲日前在2018年G30国际银行业研讨会上首次对国企“竞争中性”原则表态:为解决中国经济中存在的结构性问题,将加快国内改革和对外开放,加强知识产权保护,并考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。

  “竞争中性”原则到底有何含义?对广大国有企业又有何影响?10月15日,国资委新闻发言人彭华岗回应:中国提倡“所有制中性”,反对因企业所有制的不同而设置不同的规则,反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。经过改革以后的国有企业和其他所有制企业是一样的,依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争,同等受到法律保护,这与“竞争中性”原则是一致的。

  欧美等发达国家所主导的竞争中性规则的国际化正在对中国国有企业在国际市场的竞争造成障碍和挑战,如何应对是摆在我国面前的重大课题。引入竞争中性规则是解决我国国有企业不公平竞争问题的必然选择,也符合我国新一轮国有企业改革方向。我们应该立足于我国的实际国情,在保持我国现有模式的竞争力的情况下,推进国有企业改革,借助竞争中性规则规范国有企业的竞争模式,提高国有企业的生产经营效率,有效应对国际挑战。 

  易纲的表态,可能是中国省部级以上的官员首次表示中国将考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。

  长期以来,国内存在两种态度,一种态度认为“只要有国有企业存在,公平竞争就无法实现”。另外一种态度是只愿泛泛而谈“一视同仁”,不愿落实“竞争中性”的具体要求。现在,中国官方表态考虑接受“竞争中性”原则将成为中国深化结构性改革的关键一步,也将对未来世贸组织谈判产生深远影响。

  总的说来,“竞争中性”可以从两个方面予以解释:理论方面,它表明一种公平竞争机制,即不受政府不当政策干预的竞争秩序;实践方面,主张按照“公平竞争”理念对国有企业实施改革,使国有企业与私人企业在同一竞争环境中从事营利性的经济活动。

  澳大利亚是首个提出竞争中性概念的国家,在1993年8月25日发表的《国家竞争政策报告》,其目的在于确保公共企业与私人企业平等竞争。在美国、欧盟、OECD、UNCTAD等国家和国际组织的推动下,竞争中性规则开始通过双边或多边条约的形式成为国际贸易投资领域的新议题,越来越多的国家开始接受竞争中性规则。全球500强企业中中国企业已经达到115个,其中大部分是国有企业。世界各国对国有企业与政府之间的联系是否会影响公平竞争是有普遍担心的。中国考虑接受“竞争中性”原则是对建设公平竞争的开放型世界经济的负责任的表现。这也会有助于中国企业包括中国国企在世界范围获得更加公平的竞争环境。

  我国国有企业的现状与欧美诸国力推的竞争中性规则的要求存在较大差距。竞争中性规则的兴起与推广势必会对我国国有企业在世界市场上参与竞争造成障碍,增加我国参与国际贸易投资谈判的负担,如何应对该规则所带来的挑战是摆在面前一个重要课题。

  我国实行以公有制为主体的社会主义市场经济制度,拥有大量的国有企业,这些国有企业在补贴、信贷、政府关系、政策支持、税收、土地租金、矿产资源租金、所得税等多个方面享有一定的竞争优势,使市场在资源配置中的作用被严重限制,导致相关服务和产品并不是由生产效率最高的企业来提供或生产。为保障我国社会主义市场经济的健康发展,我国有必要针对国有企业的不平等竞争优势进行相应的规制,为国有企业与私营企业创造公平竞争的环境,实现市场在资源配置中的主体作用,这也是市场经济的根本要求。

  厘清政府与国有企业的关系、完善以市场配置资源的机制、创造公平的竞争环境是本轮国有企业改革的重点,这与竞争中性规则的本质要求不谋而合。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,指出国有企业“必须适应市场化、国际化新形势,以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点,进一步深化国有企业改革,”还指出“国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。”2015年中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,指出“国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律,坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,坚持权利、义务、责任相统一,坚持激励机制和约束机制相结合,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。”

  “竞争中性”以国有企业为规制对象,探讨促进国有与私人企业平等竞争的一种理念,它所涵盖的语境要素譬如政府、市场、企业、公共义务、赢利性、消费者福利等,也是我国国有企业在改革过程中所面临的课题。

  经合组织在2012年发表的《竞争中性:维持国有企业和私有企业公平竞争的环境》确认的“竞争中性”的内涵包括:企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购等八方面的标准。

  从内容来看,“竞争中性”,是一个全方位构建公平体系,国有企业改革问题不单单是企业目标、组织、机制、动力等各个方面的单向问题,而是一个系统工程。它在表象上是特定行业、具体组织的经营问题,实质上是政府与市场职能的分工与配合问题。因此,关于国企改革的制度设计应当体现系统性思维,并充分发挥市场机制作用。

  “竞争中性”不是一蹴而就的事情,必须与我国社会主义市场经济制度相协调,这突出表现在三方面:

  首先是与我国以公有制为主体的社会主义市场经济制度的协调问题。竞争中性规则在我国的实施应当与宪法第6条、第7条相协调。从这个意义上来讲,竞争中性规则的实施不能对国有企业造成损害,要有助于倒逼国有企业提高治理水平和生产效率,形成良性循环。竞争中性规则的实施并不必然导致国有企业市场份额的下降,更不是要消灭国有企业,只要调整好国有企业的治理模式,增强其竞争力,依然可以保持在市场中的主导地位。

  其次,是地方政府推进竞争中性规则的动力问题。由于我国中央与地方的财权和事权的分配很不平衡,地方国有企业成为支撑地方财政、协助地方政府提供公共服务等的重要依靠和力量,相应的,地方政府往往在多个方面支持国有企业的发展,造成民营企业在竞争中处于劣势。竞争中性规则的实施需要地方政府的密切配合、一起推动,才能在全国推广以构建全国的统一市场,建设更公平高效的竞争环境。为此,竞争监管部门在审查特定经济活动时,有必要与规划、投资、贸易以及特定行业管理部门相配合,将案件置于社会经济的宏观视野下进行多方位评估。其间,如何对国有企业的相关行为进行竞争规制,将直接影响到社会资源的配置与管理方式。

  第三,竞争中性规则与我国产业政策的协调问题。竞争中性规则的实施在于规范政府干预市场的行为,必然意味着约束政府实施产业政策的能力,这就涉及竞争中性政策与产业政策协调的问题。由于我国经济处于转型阶段,加上我国缺乏竞争文化传统,政府更倾向于采用产业政策来干预经济。例如,在应对2008年金融危机中,不同于欧盟坚持竞争政策和产业政策并重的做法,我国主要通过产业政策来应对危机,基本忽略了竞争政策的实施。政府在出台产业、财政、金融、贸易等经济政策时,应当充分考虑到其对竞争机制的影响,降低非公企业的获取门槛与成本,必要时可以实施“竞争效果预测评估”。

  在国企改革层面,我们要立足中国国情,仔细评估、谨慎推广,采取循序渐进的方式发展一套符合中国特色社会主义市场经济秩序的竞争中性规则,进而保证国内市场的公平竞争,倒逼国有企业提高自身效率和管理质量。具体可从以下五个方面着手。

  从分类着手,分阶段、有步骤地推进竞争中性规则。我国正处在经济转型时期,这就决定了我国竞争中性规则的引入与推广应当采用渐进的方式逐步推进。我国国有企业可以大体区分为垄断性国有企业与竞争性国有企业。因此,我国在实施竞争中性规则时应当循序渐进,先从分类着手,从竞争性领域开始,成熟后再逐渐向其他领域扩展。这种模式有利于我国经济形势的稳定,将竞争中性规则的负面影响降到最低。特别是应当通过分类,尽量明确传统政府垄断型产业、基础设施行业、战略性产业等产业、行业的开放路线图,真正激活非公经济发展的动力;

  从管资本入手,加快国有资本投资经营公司建设,建立国有资本授权经营体制,这是竞争中性规则的改革体制保障与组织保障。以管资本为主推进国企改革,有助于淡化企业的所有制身份,逐渐降低国企这一特殊企业实体的身份束缚,为各种所有制企业在市场的公平竞争创造有序的制度环境,让企业间的竞争真正基于市场的真才实干能力,而非基于企业性质和身份。通过改革,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

  从推进混合所有制改革入手,突出国有相对控股的理念来应对竞争中性规则所带来的挑战和保持国有经济的控制力。混合所有制改革一方面会促进民间资本进入国有企业,降低国有资本的控股比例,这有利于扩大企业的经营规模,但因为保持国有相对控股,反而有助于突出国有经济的主导作用;另一方面,引入民间资本也有助于提升国有企业内部国有资本的活力。要通过对竞争中性规则的合理设计、提高国有企业自身的治理能力等多种措施在竞争中性的市场环境中依然可以保持国有经济的主导地位。

  从建立竞争中性规则体系入手,建立包含评估、审查、执行、申诉在内的竞争中性规则体系。规则体系引入与推广需要系统设计,涉及立法、执法、司法等多个方面。竞争监管部门在审查特定经济活动时,有必要与规划、投资、贸易以及特定行业管理部门相配合,将案件置于社会经济的宏观视野下进行多方位评估。其间,如何对国有企业的相关行为进行竞争规制,将直接影响到社会资源的配置与管理方式。竞争中性规则的引进可以说是一种国家由上而下的制度改革。

  从消除国有企业的竞争劣势入手,有效减轻国有企业的负担。在实施竞争中性规则时不能只消除国有企业的竞争优势而不顾及其竞争劣势,否则就成了反向歧视,难称公平。国有企业走向市场具有多方面的竞争劣势,背着包袱闯市场,是不公平的。其中包括企业社会责任、协助政府提供公共产品、公共利益为导向的功能、低效的公司治理等。因此,对于其所承担的社会责任,政府应当予以充分透明的补偿。这种区分一方面有助于防止交叉补贴、提高竞争中性规则的实施效果,另一方面减少国有企业的负担,使之能够轻装上阵,与私营企业展开公平竞争。




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